政府付费类PPP将被禁止吗?——87号文的影响与应对(附50、62、87号文解读)
时间:2017-07-11

独家︱“87号文”发布后,政府付费类PPP将被禁止吗?

来源:中国财经报

作者:周兰萍 张留雨

 

财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔201787号,以下简称“87号文)出台后,有人认为政府付费PPP项目不能再实施,甚至认为PPP模式因此将逐渐被禁止。   

 

事实果真如此吗?本期特约专家进行解析。

 

“87号文自出台以来关注度持续走高。笔者认为,“87号文规定的政府购买服务是狭义上的服务,不同于PPP模式下广义上的公共产品和公共服务。除此之外,还有几个关键点需要着重关注。   

 

“87号文让政府购买服务行为更加有据可依

 

“87号文在《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔201396号)以及财政部、民政部和国家工商总局联合发布的《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔201496号)等政府购买服务相关规定的基础上,通过列举负面清单、要求限期整改等详尽规定,让政府购买服务的规范管理更加有据可依。

 

落实政府购买服务项目所需资金来源。

 

政府购买服务项目所需资金是在既有财政预算中统筹安排的财政资金,这意味着政府购买服务要坚持先有预算,后购买服务,年度预算未安排资金的,不得实施政府购买服务。同时,政府购买服务支出金额应当纳入中期财政规划,确保购买主体有足额资金用于支付购买服务费,保障服务承接主体合法权益。

 

对此,依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量作为政府购买服务项目的承接主体,应当注重审查:购买服务所需资金,是否是经批准的部门预算经费或经批准的专项资金?购买服务所需资金,是否已经在中期财政规划中安排?同时,要求购买主体就上述财政支付已纳入年度预算和中期财政规划,提供相应的证明文件。

 

另外,财政部门和预算单位要对购买服务进行全过程跟踪监督,对合同履行、绩效目标实施等,发现偏离目标要及时采取措施予以纠正,确保资金规范管理、安全使用和绩效目标如期实现。

 

政府购买服务内容限定在列入政府购买服务指导性目录的服务事项。

 

政府购买服务内容应当严格限定在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项,并且该服务事项已纳入政府购买服务指导性目录,实行购买服务事项目录管理制度。财政部门负责制定政府购买服务指导性目录,并根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况及时进行动态调整。

 

对此,依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量作为政府购买服务项目的承接主体,应当注重审查:政府购买服务项目是否已经纳入本级政府财政部门制定的政府购买服务指导性目录。如果没有,则存在一定合规性问题。另外,如果购买主体拟以政府购买服务模式实施项目但该项目并未列入指导性目录的,应当报财政部门审核备案后调整实施。

 

政府购买服务的内容实行负面清单管理,即下述列入负面清单的事项,不得纳入政府购买服务的范围,不得以政府购买服务模式实施:原材料、燃料、设备、产品等货物;建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程;铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设;储备土地前期开发,农田水利等建设工程;建设工程与服务打包;金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为。

 

对此,政府购买服务项目的各参与方均应重视上述负面清单,拟上马或者已实施项目的购买服务内容如属于上述负面清单列举事项的,则存在合规风险。

 

政府购买服务期限限定在年度预算和中期财政规划期限内。

 

基于政府购买服务所需资金来源,是在既有财政预算中统筹安排的财政资金,且政府支出责任受制于中期财政规划管理,为确保购买主体具备相应的财政支付能力,防止可能产生的政府负债,并与财政预算管理制度相结合,确定了政府购买服务的期限不应超过中期财政规划期限。同时,根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔20153号)规定:中期财政规划按照三年滚动方式编制,第一年规划约束对应年度预算,后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后,对后两年规划及时进行调整,再添加一个年度规划,形成新一轮中期财政规划,明确了中期财政规划的期限限定为三年。

 

对此,政府购买服务项目的各参与方应当按照“87号文规定,在年度预算资金能够保障的前提下,确定政府购买服务的期限不得超过三年;超出三年的,超出部分则存在违规及无法纳入后续年度预算的风险。

 

“87号文对于规范运作的PPP项目没有影响

 

“87号文出台后,有人认为政府付费PPP项目不能再实施,甚至认为PPP模式因此将逐渐被禁止。该观点并未有效区分政府购买服务模式与PPP模式。对此,笔者认为,“87号文要求严格按照规定范围实施的政府购买服务,有别于规范运作的PPP模式。

 

第一,狭义上的政府购买服务与政府付费的PPP在内涵上有着本质的区别。“87号文规范的政府购买服务是狭义上的政府购买服务,是就政府新增或临时性、阶段性的服务事项(除特殊规定外,不含建设工程),按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担。而PPP是基础设施或公共服务领域吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、建设、运营管理,以提高公共产品和公共服务供给能力与效率的一种模式。

 

根据《政府和社会资本合作模式操作指南 (试行)》(财金〔2014113号文)规定,政府付费是指社会资本取得投资回报的资金来源于政府支付的费用,是PPP模式的三种回报机制之一。

 

因此,采用政府付费回报机制的PPP项目,属于广义上的公共产品和公共服务范围,有别于“87号文规范的政府购买服务。

 

第二,政府购买服务项目和政府付费PPP项目的预算资金及项目合作期限不同。根据“87号文,政府购买服务是先有预算,再购买服务,属于政府方的当期政府购买服务支出责任,并且政府购买服务的期限严格限定在年度预算和中期财政规划期限内(即不能超过三年);而PPP项目则是先采购,再纳入预算,但每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%,属于政府方中长期的支付责任,且合作期限一般在10年到30年之间。

 

第三,政府购买服务模式与PPP模式的功能定位也有所不同。政府购买服务模式是为了加强和创新社会管理,改进政府提供公共服务方式,在于加快建设服务型政府. PPP模式是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措,围绕增加公共产品和公共服务供给,吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、建设及运营管理,提高公共产品和公共服务供给能力与效率。

 

“87号文禁止的是不规范的政府购买服务,与以政府付费为回报机制的PPP不应混为一谈,即“87号文并未禁止政府付费的PPP项目,采用政府付费回报机制的PPP项目也不属于“87号文规定的调整对象。(作者单位:北京市中伦律师事务所)

 



“87号文颁布前,已经实施的包含工程与服务在内的政府购买服务项目该怎样处理?

来源:中国财经报

作者:周兰萍 张留雨

 

“87号文已经明确规定:严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目,防止地方政府及其部门利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债。

 

  同时,“87号文规定:各省级财政部门要充分认识规范政府购买服务管理、防范财政金融风险的重要性,统一思想,加强领导,周密部署,报经省级政府批准后,会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况,发现违法违规问题的,督促相关地区和单位限期依法依规整改到位,并将排查和整改结果于201710月底前报送财政部,确定了省级财政部门作为排查违法违规政府购买服务项目的责任主体,就存在违法违规问题的政府购买服务项目,要求限期整改到位。由此可见,“87号文规定对既往政府购买服务项目采取类似追及既往的立法模式。

 

  对此,已经实施的包含工程与服务在内的政府购买服务项目,属于“87号文规定的负面清单范围内的事项,应当按照规定整改到位。整改完善路径建议如下:

 

  1.将工程与服务事项进行拆分,拆分后,可以考虑三种路径:路径一,将工程部分剔除(已经实施完毕部分由双方协商处理),不再纳入政府购买服务范围,剩余服务事项继续以政府购买服务模式实施。路径二,将工程部分剔除,由政府方通过采购工程模式另行实施,剩余服务事项继续以政府购买服务模式实施。前两种路径下,如服务事项依赖于工程建设项目的,原定合作期限又超过三年的,则就服务部分应考虑终止合作。路径三,按规定转为PPP模式实施。

 

  2.调整项目合作范围及合作期限等,对于可以继续以政府购买服务模式实施的事项,应当按照“87号文等相关规定完善相关手续;对于需要调整为其他模式实施的部分事项,则应当按照其他模式相关规定完善相应手续。

 

  3.确定继续以政府购买服务模式实施的,应将该项目中购买主体的支出责任纳入年度预算和中期规划,并根据绩效考核结果支付购买服务费。

 

  4.若是超出三年的,必要的话须转按PPP模式实施,同时进行相应的识别论证程序;若无法整改或无法直接转为PPP的,双方应商议合同终止及补偿方案。

 

 

史上最猛烈的87号文的地方政府投融资何去何从?(独家)

来源:朝花新语

一:发文背景

 

为加强对地方政府融资平台公司及其债务的规范管理,中央自2010年起发布了一系列文件加强对地方融资平台的监管,尤其是新预算法和43号文的出台,使得地方政府的传统融资渠道(贷款、信托和债券)融资全面受限。根据43号文的规定,地方政府规范的举债融资机制仅限于:政府举债(一般债券和专项债券)PPP和规范的或有债务。但是地方政府在经济建设方面的责任并没有因为原有平台融资渠道受限而得到减轻,随着经济下行压力的加大,地方政府迫切需要通过投资来拉动经济,而在实业产能过剩和房地产增速下滑的背景下,城镇基础设施和公共服务领域的建设成为拉动投资乃至稳增长的关键。为了实现在43号文的框架内筹集用于基建投资的资金,地方政府一方面可以通过发行地方债来融资,另一方面也可以引入社会资本在PPP的框架下进行。

 

43号文发布以来,从制度设计层面来说,是没有问题的,但地方政府在执行层面,确实有所偏离原来的制度设计。这当然也有深层次的原因:

 

近年来对政府官员考核指标转变了,不单纯考核GDP;雪花般文件的下发从政策上也基本建立了相对完善的体系,可为什么地方政府违法举债就屡禁不止?抛开投资拉动经济,实质上来讲还是日益增长的城镇化需求和地方财力不足之间的矛盾。所有政策都在堵不在疏,地方政府便必然自己去找出口:按住表外,就会冒出表表外;不让担保,就用回购,因此造成问题与政策相伴相生的发展。

 

为了规范地方政府的债务行为,防范系统性金融风险,短短一个月,50号文一波影响还未平息,6287号文一波又起,上至财政部门下到金融系统和城投类企业都产生了极大的震动和影响。426日财政部等六部委联合发布财预50号文,就加强地方融资平台融资管理及规范PPP等事项作出了相关规定,62号文对规范土地储备专项债的规定随即出台。时隔一天,最猛烈的87号文发布,就规范政府购买服务管理,制止地方政府违法违规举债融资做出详细要求。



可以看出近期发布的三个文件本质上更多的是对近三年来的政策从执行层面的强化和对被异化政策的一次纠偏。核心在于全面堵住地方政府及其部门违规进行融资担保或变相融资担保形成地方政府或有债务的可能性,确保地方政府只能通过地方债形成政府债务。

二、三大文件解读

 

(一)50号文

50号文是由六部委联合发文,意在结合各自权限立体化、全方位的监管地方政府债务,防止债务风险和金融风险相互交叉感染。此刻出台是在几轮摸底后对地方政府违法违规举债融资问题的一次反思和总结,内容主要针对融资平台和PPP等方式隐性举债的纠偏,而非否定模式本身,通过规范化使之达到当初设计制度的本意。正如俗语道经是好经,只是被某些和尚念歪了50号文,主要在两个方面进行了规范:



1、规范融资平台

 

针对融资平台,50号文重申,地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源,不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为融资平台公司在境内外举债时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能

 

2、纠偏PPP

 

2014年财政部和发改委先后力推PPP的初衷主要是转变基础设施和公共服务项目融资方式、发挥市场机制的决定性作用,但在实操中一开始就异化成新的融资工具,丢掉了初心:其一,撬动社会资本投资功能逐渐减弱,目前参与PPP项目的社会资本以央企和国企居多,民企相对较少。其二,一些地方政府违规出具担保函、兜底函,对项目进行回购或承诺固定收益等,显然不符合PPP风险共担、利益共享的理念。增加了地方政府性债务风险。其三,部分不规范的PPP项目形成了地方政府或有债务,导致地方政府隐性负债增加。

50号文有助于社会资本合作方和资金提供方对地方政府在PPP项目中的角色和义务形成清晰稳定的预期,长期推动PPP项目健康运行。

 

(二)62号文

62号文的出台依旧是对43号文等相关文件的继承、细化和确认。再一次的开正门、堵邪门

 

开篇便言“2017年先从土地储备领域开展试点,发行土地储备专项债券,规范土地储备融资行为,促进土地储备事业持续健康发展,今后逐步扩大范围。表达保守,因为毕竟62号文针对的是专项债券。专项债券必须对应有专项收入的项目,但对于无收入的公益性城市基础设施项目是否可通过PPP或政府购买服务来实现此处并未明确。

 

62号文一大特色便是实现专项债券与项目的严格对应,可第28条第2因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现,不能偿还到期债券本金时,可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还,项目收入实现后予以归还算不算又留个口子,会不会产生借新还旧的现象呢?

 

其中,最令人惊恐的便是第32地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务,不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务,不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,但此条并未明确否定采用政府购买服务进行一级土地整理。尚且给人留以遐想空间。

 

(三)87号文

无论50号文还是62号文实际上都存在很多表述模糊的地方,正当有些人遐想政策也许故意留了几条口子作为缓冲时,87号文便以迅雷不及掩耳之势而至。详细列举政府购买服务负面清单并首次将非金融机构的融资列入禁止范围。

 

2014年《政府购买服务管理办法(暂行)》规定,政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务,突出公共性和公益性,要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。并且只要纳入政府采购目录的事项都可以做政府购买服务,而禁止纳入的范围又比较模糊,再加上县级政府就有列入政府购买目录的权限,因此,政府购买服务确有日益泛滥之势。不少地方政府扩大政府购买服务的范围,把采购工程变成了采购服务,用工程代建服务、购买基础设施服务等变通方式做成了政府购买服务,变相举借债务,隐性债务风险不断积累累加。

 

针对上述乱象,财政部87号文严肃进行了规范。在政府购买服务的范围上,财政部要求不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及对建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金,应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。就是以列举的方式,明确将有形的建设和物品的采购与无形的服务分开,将融资行为与政府的服务分开。

 

从预算管理上,要求先有预算,然后才能购买服务,不得把政府购买服务作为增加预算支出的依据。签订购买服务合同,就当确认财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。防止以购买服务的名义增加将来政府的支出责任,增加政府的负债。

 

并且87号文提出不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资,不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

三、87号文后,政府投融资走向何方?

 

最严厉的87号文出台后,各方哗然,原先存在侥幸心理的地方政府,这是莫名的紧张起来,因为这一次,绝对不是狼来了,而是中央要动真格了。对于新疆的地方政府来说,压力尤其大,固定资产投资1.5万亿,增幅50%,各地方政府都有完成任务的指标。中央发文的红线不能触碰,固定资产投资的任务也必须完成,在地方政府的财力不足的情况下,如何能够完成任务?PPP模式下的产业投资基金或许是一条出路

 

(一) 产业投资基金能解决政府什么问题?

 

产业投资基金本质上是一种融资媒介,政府通过成立基金,吸引社会资本以股权形式介入项目公司,参与基建类项目的建设和运营,可以解决地方政府三个问题:

 

(1)解决新建项目融资问题

对于新建类项目,政府可以发起母基金,吸引银行、保险等金融机构和实业资本提供项目建设所需要的资金,解决当前建设资金不足的问题。

 

(2)解决存量项目债务问题

对于存量的项目,可以通过TOTROT等方式,由产业投资基金设立的项目公司接手具体项目运营。尤其是对于已到回购期的BT类项目,原先政府的付费期是三到五年,产业基金介入项目后,政府通过授予特许经营权,政府的补贴或支付期限可以延长到十年甚至更长,大大减轻地方政府的短期偿债压力。

 

(3)解决城投公司资产负债约束问题

过去绝大多数基建类项目都由地方城投公司负责融资、建设和运营,城投公司直接融资会造成资产负债表膨胀,提高城投公司的资产负债率,从而影响企业的银行贷款 和债券发行。城投公司通过发起设立产业投资基金,以基金的形式筹集资金,可以实现表外化的融资,降低城投公司的资产负债率。

 

在传统的平台投融资模式下,地方政府以自身信用为平台公司的投融资项目承担隐性担保。而在产业投资基金模式下,地方财政以较小比例的股权加入投融资项目,对项目特许经营和收取附带权益,有助于解决地方基建融资问题,提高财政资金的使用效益。

 

(二)PPP模式下的产业投资基金



PPP模式下的产业投资基金,一般通过股权投资于地方政府纳入到PPP框架下的项目公司,由项目公司负责具体基建项目的设计、建造、运营,政府授予项目公司一定期限的特许权经营期。

 

地方的实践得到了中央政府的认可和鼓励,2015519日,国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作 模式指导意见》的通知(国办发〔201542),特别指出中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金,作为社会资本方参与项目,提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下,与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金,并通过引入结构化设计,吸引更多社会资本参与。

 

归根结底,其它的违规的操作都不要去做啦,只有在法律框架下,进行投融资,才是王道,否则秋后算账的滋味,也不好受。

 

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