PPP模式背景下融资平台转型策略探析
时间:2017-07-06

引言

地方政府融资平台是我国分税制改革与城镇化背景下,地方政府变相融资的产物,在加强地方基础设施建设、加快地方经济发展、提高居民生活水平等方面发挥了积极作用。但与此同时,由于融资平台本身机制缺陷、运作不规范、信息不透明及缺乏有效监督等问题(梅建明和刘秦舟,2014),致使地方政府债务规模增加的同时,债务风险也在不断上升,潜在威胁财政金融及社会的安全稳定。随着新《预算法》的实施及地方政府债务管理的规范化,融资平台转型势在必行。国家大力推行的PPP模式为融资平台转型提供了新思路。PPPPublic-Private-Partnership)意指政府与社会资本合作,在更为广阔的领域提供满足更多需要的公共产品和基础设施建设,在国外有着很多成功的经验,而在我国尚属新生事物,特别是与融资平台转型相联系,其内在的逻辑需要进行全面而深入的研究。

归纳现有研究成果可发现,融资平台转型方向大体包括:以普通企业身份参与民生建设项目、多途径开发地方公共资源、管理运营公益性国有资产、以管资本为主投资运营经营性国有资产(国务院发展研究中心“国有企业改革突出矛盾与对策研究”课题组,2016)。对于转型方式,学者们普遍赞同分类解决,但在具体分类上具有差异。李天德、陈志伟(2015)以公司规模、经营范围、债务偿还能力为依据,认为应将经营盈利性项目的完全覆盖型平台转制为市场化企业主体,半覆盖型平台转制为公营机构,无覆盖型平台进行裁撤或并入政府有关部门。成涛林(2015)则根据融资平台经营业务开展情况,提出纯粹为了融资需要而专门设立的无实质性经营业务的融资平台,应予以关闭;主营业务主要集中于土地收储、整理开发、拍卖等领域的土地收储机构,可继续充当政府与市场中间人的角色;集团子公司型融资平台应完全按市场化方式运作。可概括为,空壳平台关闭,有经营和现金流的平台公司实体化转型,而积极参与PPP项目成为转型的一个积极方向。至于融资平台具体应如何参与PPP项目以实现转型,目前方式有二:一是作为第一个P代表政府参与本地PPP项目,担任代表政府方的项目实施机构角色,负责招标选择社会资本(刘小平,2015;李经纬,2015);二是作为第二个P作为社会合作方,参与本级政府之外的合作项目,包括参与异地PPP项目和在其他社会资本中标本地PPP项目之后,与其开展下游的合作(赵琦,2016;吴亚平,2016)。

PPP模式具有多元功能,能够在政府、市场和社会之间建立良好的合作,利于各方优化管理职能,提供公共产品和服务,因此可以作为融资平台转型的策略。但从实践的效果来看,由于我国尚未建立一套完整的法律体系,政府与社会资本合作存在观念模糊,合作理论不完善等原因,致使PPP项目在实际运作时出现“鱼目混珠”、风险权益分配不合理等现象,甚至假PPP的现象时有发生,不仅没有解决当前问题,反而滋生了一些新的问题。研究转型期的融资平台如何参与PPP项目及角色定位问题,目前针对此问题的研究仅在“PPP模式是优化促进融资平台转型的方式之一”上达成共识,至于参与方式、转型路径等问题的研究,则形成了迥异的研究结论。因此,本文全面梳理融资平台转型和PPP模式的关系,提出推动融资平台转型参与PPP项目的建议,一方面促进融资平台有效转型,另一方面为PPP模式的应用提供有益借鉴。

转型期融资平台参与PPP项目现状

 

转型对融资平台而言既是难得的发展机遇,也是不得不面对的挑战,其重要途径之一就是参与政府PPP项目的建设运营,为此国家已出台了一系列政策文件,对融资平台转型、PPP项目发展做出了相应的制度安排。然而,实践中融资平台参与PPP项目存在诸多问题,概括而言:一是出发点选择错误。一些融资平台想借PPP之名继续承担为政府融资建设职能,而不是走上市场化道路,而部分政府也乐意为此,借之化解自身债务或满足融资需求。二是角色定位混乱。一些融资平台在参与PPP项目时“身兼数职”,既作为社会资本方,又代表政府部门,同时还是政府的担保方,多重身份角色容易导致权责利分辨不清,影响其功能发挥,进而阻碍PPP项目的实施。三是实际运作不规范。部分地方政府按PPP模式引人社会资本,但通过“暗股协议”、“代持股协议”等方式实现本级融资平台控股;通过未来承诺将对金融机构的债务转为对合作伙伴的债务;或者虽不直接提供担保,但让本级融资平台提供融资或财政支出担保。这些现象表明融资平台与政府的关系只是由明转暗,实质上并未泾渭分明,这些假PPP的运作没有改变融资平台的实质,反而将更多债务隐性化,加大政府运行项目成本的同时加大了债务风险。究其原因,主要有以下三方面:

(一)理念认识片面化

PPP应定位于一种创新的国家治理模式和资源配置模式,是政府、社会、市场各方共治、机制共建、利益共享、风险责任共担的模式(刘尚希等,2016)。大力推进PPP具有多重意义:促进政府职能转型,充分调动民间资金,缓解人口老龄化和新型城镇化背景下的财政支出压力;提高公共服务供给的效率和质量;拓展社会资本的发展空间以及培育现代市场体系;联结“混合所有制”改革;改善投资质量与绩效,利于经济结构转型调整等(贾康,2015)。然而,部分地方政府把实行PPP的思想局限在缓解债务压力上,将推广PPP当作又一次甩债务包袱,将PPP简单等同于化解政府债务的工具或者新的融资渠道,认为只要能吸引外部投资人、解决融资问题就是好PPP,只要能拉动GDP就是好PPP;一些融资平台也希望借助PPP的实行保留为地方政府融资的功能。这种思维导致了PPP运营和管理的不规范,变异也就随之产生。将PPP简化为降低政府债务、拉动投资、解决融资问题的手段和工具,是对PPP认识不清的表现,曲解了PPP的本质内涵。

(二)法律规范碎片化

PPP推广需要法治基础,强调契约精神。即一切行为必须在法律框架下和在合同约束下进行(吉富星,2015)。而我国尚未建立一套完善的关于PPP的法律体系,目前有关PPP的法规多为部门和地方制定,法规层次较低,法律效力也不高,且存在财政部和发改委两个版本,两部门对于PPP的理解大致相同,但在不少细节上仍有出入,甚至还可能存在一定的冲突与矛盾,一定程度上会让参与者无所适从,不利于PPP项目的开展与推进。例如:就社会资本的范围是否包括融资平台这一问题,财政部在《政府和社会资本合作模式操作指南 (试行)》(财金〔2014113 号)规定:社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业;而国家发展改革委对社会资本的定义则是“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,或其他投资、经营主体”,并未对融资平台做出说明,本着“法无禁止即许可”的原则,本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业应可参与PPP项目 (王朝才,2015)。如此不明确统一的规定,使得融资平台无法对自身进行准确的角色定位,进而影响其在PPP项目中功能发挥。另外,两部委的规定在项目运作方式、项目实施机构、采购依据、采购方式、储备方式等方面也有差别,这也导致地方政府、实业界在执行过程中产生诸多困惑。

(三)信息披露黑箱化

对于政府针对基础设施建设和公共服务的PPP项目,社会公众是服务的接受者和付费者,依法享有知情权和监督权。因此,做好PPP项目信息披露是能够保障公众知情权、加强社会监督,也是促进PPP市场科学、规范和可持续发展的重要措施。目前获得PPP项目信息的途径主要有两种,一是通过全国PPP综合信息平台项目库查询PPP项目的基本情况,包括项目名称、所在地区、所属行业、投资金额、PPP实施阶段、拟合作期限、项目运作方式、回报机制、发起时间、发起类型、项目概况、联系方式。这是项目信息不是资金运营信息。二是地方各级监管部门依法公布相关PPP项目采购、招投标信息,其披露渠道、时间及信息的详实程度无标准统一的范式,视各地政府信息公开建设而定。PPP项目涉及多个领域、业务复杂,包括预算管理、政府采购、资产管理、绩效评价等,也涉及合作各方的权责界定与履行,仅披露政府采购、招投标信息不足以满足PPP项目的公众知情权与监督权。从披露时间看,信息披露大都是形成项目实施方案之后,项目立项之前的决策信息包括公众参与等信息难以查阅到,也就难以从信息中评价真假PPP,同时,也不利于合作各方在信息对称的条件下谈判合作。因此,当前对PPP项目信息披露的力度是不够的,如此无法为政府及公众监督提供必要的信息支持,无法对参与各方形成有效的监督和约束,也无法防范政府的变相举债和过度承诺行为。

融资平台转型和PPP的逻辑关系分析

 

当前我国正处于城镇化建设快速发展的时期,城镇化率的提高、城镇人口的扩张必然带来城镇基础设施建设、公共服务建设等多方面的投资需求。新《预算法》下,地方政府仅靠自身有限的预算收入和政府债券的发行额是远远不能满足公共建设投资资金的需求,需要与社会资本合作共同融资建设。而融资平台此前承担政府融资建设职能,在地方基础设施建设上发挥了重要作用,积累了丰富的经验,具备较强的运营能力。因此,两者的结合就成为融资平台转型和完善PPP的重要途径。

(一)融资平台在PPP项目中的角色定位

如何以PPP模式促进融资平台的转型?换句话说,转型后的融资平台在PPP项目中扮演什么角色?要解决这个问题,需要从以下两个方面入手分析。

1PPP项目运作流程分析。

PPP模式的运作流程可能会因环境等因素在具体操作上有所变化,但基本流程应由四阶段组成。

阶段I:项目准备。对于一项基础设施建设项目,政府部门应组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方,从经济、效率、法律、技术、政治等多方面共同对项目实施方案进行充分论证,确保项目的可行性和可操作性,以及项目财务的可持续性,以决定是否采用PPP模式。一旦政府编制各种实施方案审议通过,最终决定PPP模式适用,便进入阶段II

阶段II:招投标及签订合同。政府部门应就该项目制定项目建设标准,及时将项目内容、投标者资质、绩效评价标准等信息向社会公布公开招投,综合考虑择优选择合作伙伴,签订合同,并依合同按现代企业制度的要求成立项目公司。项目公司独立承担债务,自主经营、自负盈亏。如此便进入阶段III

阶段III:项目建设、运营及管理。此过程由社会资本方和其余合作方,如供应商、银行、建设方等,共同参与完成。运营环节中,项目公司可通过向使用者收费或政府支付等方式来运营维护,偿还贷款。

阶段IV:项目终结及移交。当特许权协议到期后,PPP项目通常以一定价格或免费移交给政府部门,由政府继续运营或处理。项目移交以后,项目公司的业务随之中止。

因此,在整个流程中,由政府部门组织的所有事项并不包括融资平台,或者说融资平台不是政府部门,政府部门代表政府行使政府职能,是组织和管理主体也是项目的合作一方,其余主体都是政府的合作伙伴,处于合作的另一方,因此,融资平台只能作为社会资本的合作方与政府进行合作参与PPP项目。

2)融资平台与PPP项目中各参与主体关系分析。

一个PPP项目会涉及众多参与主体,且彼此之间由相关合同或协议来确定权利责任关系(如图1所示)。融资平台在PPP项目中是社会资本方,各角色是由它与各参与主体的相互关系决定的。具体来说:其一,与政府项目发起人。其协议关系一般有两种,融资平台作为社会资本方参与政府PPP项目招标,中标后会与其他社会资本方与政府部门签订项目协议,就项目建设运营及移交各方面明确各方权责利关系。同时会与政府项目发起人组建项目公司,各方投入股本资金签订股东协议。因此,就政府部门而言,融资平台是项目合作者;就项目公司而言,融资平台是它的股东。其二,与银行等金融机构,PPP项目的建设资金除了项目发起人和社会资本方的股本资金外,剩余的资金需求大部分是通过银行贷款筹集的,项目公司需与银行等金融机构签订贷款协议,对借款、用款及还款等事项进行限制。就金融机构而言,融资平台是其项目的借款人同时也是债务的偿还人。其三,与承包商、供应商、运营商等各联合单位,通常他们也是项目的投资者之一,项目公司与各联合单位签订正式合同,包括设计合同、建设合同以及其他咨询、管理合同等,由各联合单位负责项目的设计、建设、运营及管理,并承担相应的建设、运营风险。

(二)融资平台业务运作转型前后的变化

1)政企关系转变。

这是融资平台最为显著的变化,与政府的关系会影响其角色定位,进而影响功能作用的发挥。以往地方政府与融资平台的关系是你中有我、我中有你、相互担保、相互兜底、政企不分,融资平台背靠地方政府这棵大树开展业务,地方政府直接指挥融资平台经营项目,两者之间缺乏科学明晰规范的责权利关系(成涛林,2015)。融资平台作为政府的下属机构,其经营发展全部听命于政府的行政命令,在承担的政府项目建设中,与政府是上级与下属、命令与服从关系,因此融资平台无法进行独立决策、管理运营等。而转型后的融资平台以社会资本方的身份参与政府PPP项目建设,与政府构成公平对等的合作关系。融资平台完全脱离政府的行政管制,以一个独立市场主体的思维和意识,与政府在平等协商、依法合规、诚信互惠的基础上达成合作关系,两者通过合同或协议规定明确彼此的权利与义务。

2)资金关系转变。

资金在项目建设中占有重要地位,发挥“血液”功能保障项目顺利建成竣工,钱由谁借、由谁还一直是关注的重点。资金关系决定债务的承担主体。

以往融资平台承担政府项目建设时,通常是由政府为其提供担保,向银行等金融机构借款,融资平台实行融资或融资建设职能,待项目完工,债务归属政府债务范畴,由财政资金偿还。在转型完成之后,融资平台不再代政府举债融资,不再由政府提供偿债保证,企业和项目的信用取代了政府的隐性担保,将形成独立经营、自负盈亏的经营模式和完全市场化的融资模式。融资平台自将与项目公司中其他社会资本方共同向银行等金融机构签订贷款协议进行借款,并可通过对项目使用者收费和必要的政府支付完成对项目的经营维护、以及偿还贷款,由此形成的债务应由社会资本方承担。

PPP背景下融资平台转型策略分析

 

 

综上所述,我国地方政府融资平台转型不应作为一个孤立事件来研究,应置身于更为广阔的改革环境中,应该和政府职能转型相联系,应该和完善市场机制相联系,应该和地方政府治理相联系,结合我国PPP应用和债务管理的实践,本文从四个方面提出推动融资平台转型发展的建议:

(一)设定转型原则,定位多元化目标

融资平台业务类型复杂,涉及领域较广,有必要针对不同的公司性质、经营范围、现金流量、债务负担分类推进转型,同时融资平台转型涉及存量政府债务的处理,也涉及未来与政府关系的重塑。因此,对融资平台转型的基本原则可以归纳为:“分类设定、主体对等;存债化解,新债各负”。这个原则分成两层涵义:第一,将融资平台进行分类,总体上将经营盈利性项目的完全覆盖型平台转制为市场化企业主体,无覆盖型平台只承担政府职能的进行裁撤,既有营利性项目又有政府功能的平台予以资源整合,剥离政府职能部分。经过分类整理后的融资平台再与政府进行合作,就成为平等的合作主体,而不是上下级关系,也不是你中有我、我中有你的关系。第二,妥善解决存量债务问题,按照财政部的有关政策对融资平台的债务进行清理,清晰划分企业债和政府债,属于政府的债务,按照规定进行置换并归纳到政府会计的核算体系中,全面纳入预算管理和按照规定进行信息披露。对于未来双方进行合作产生的新的债务,应清晰划分责任主体,企业债由企业负担,政府债务由政府核算并承担偿还义务。

另一方面,融资平台转型不仅仅是融资平台个体的问题,更涉及政府职能转型、政府和融资平台的关系,涉及诸多方面的资金关系和市场规则的制定。

因此,融资平台转型的总体目标应该服从于地方政府治理的目标,即利于强化政府和市场和社会的合作发展目标,利于合作共治实现区域发展目标,利于实现公共利益最大化。具体目标的确定应体现多元主体的需求:融资平台层面,完全结束“政企不分”、彻底“去行政化”,促使其走上市场化规范化道路,成为真正独立的市场主体,实现自主决策、自主经营;地方政府层面,以融资平台转型为契机,重塑政府与市场与社会的关系,以多中心治理理念充分发挥各方主体的优势,合作共治提高公共产品和公共服务的质量和效率,同时将政府的举债行为规范化和透明化。

(二)明确角色定位,实现合作化改革

PPP模式背景下融资平台转型需要明确政府和融资平台的关系,也要明确融资平台和其他的参与主体的关系,只有厘清各参与主体的权责利、明确自身角色定位、明确分工的基础上,才能实现多元主体的合作互动。一方面,融资平台既不代表政府,也不代表其他主体,融资平台转型后就是政府的一个合作主体,就是PPP模式的一个参与方,与政府部门、其他社会资本方、金融机构、咨询公司、承包商及供应商等一起按照在项目运营和管理中所在的位置明确相应的职责,行使相应的权利并要求相应的回报。另一方面,政府的角色也应从传统公共服务的“管理者、提供者”转向“合作者、监督者”,定位于制定政策、规划和监管公共服务质量、降低政府与市场、社会合作中的不确定性,重新分配风险(刘尚希,王朝才等,2016)。要尊重市场在资源配置中的决定性作用,放权给社会资本,由他们负责公共服务的建设运营。

(三)完善信息披露,实现阳光化运作

融资平台转型期间要切实做好信息公开工作,完善信息披露体系,把政府与社会资本的合作置于阳光下,是激发社会资本合作积极性、促进PPP市场长期稳健发展的重要手段,也是增强政府透明度、提升公信力、优化政府治理的必然要求。构建完整有效的披露机制,其前提应是各参与方达成共识,以及相关的法律制度保障。具体的信息披露可从两方面展开:一是明确披露主体,创新建立多层次、多模块的信息披露。以一个项目公司为披露主体进行多元信息披露,不仅包括PPP项目运作全流程信息,如项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展等以此判断其是否合法合规,还应涵盖项目资金运营信息,如预算管理、政府采购、资产管理、绩效评价等,以此有效满足使用者的多元信息需求;二是统一规划信息披露渠道、方式、披露载体及披露时间等,增强信息的一致性和可比性。同时还要注重提升信息质量,明确各参与主体在信息披露中的具体责任,加大对其违规行为的惩处力度,以切实保障公共利益。

(四)健全法律体系,保障有效转型

完善法律体系既是加强PPP项目运营的基础,又是处理和保障各方利益人权益的准绳,促进融资平台转型有必要加快进行PPP相关法律制度的完善,建立上位法体系,化解下位法冲突,建立健全法律体系。一方面,解决法律冲突,统一PPP立法。应积极推进《PPP法》的制定与落地,从更高层次上通过标准化的严格程序规范政府、市场、社会的分工合作,明确各参与主体的权责利关系,并对目前与其他法律不适甚至冲突的条款予以明确,促使PPP立法真正可执行、能奏效。对于法律中关于PPP的盲区,如土地、税收、审计等问题,应及时关注完善补充,以避免争议和冲突的产生。另一方面,完善资金管理系列法规。将《PPP法》与地方政府债务管理、政府债务会计规范等相关法律法规进行融合,有效解决政府内部管理和外部合作的行为规范,有效解决政府财政资金信息完整核算与披露问题。

 

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