PPP模式助力林业产业突破投融资难题
时间:2017-06-29

摘要:本文首先从林业项目融资难和投资效率低两方面来阐述我国林业产业发展过程中投融资方面出现的困境,并以此探讨PPP模式的运用对林业产业发展所起到的关键作用;然后分别从融资模式、激励机制和监督机制等三个方面来说明PPP模式是林业产业未来发展的重要投融资方式;最后建议地方政府强化政策法规的制定与完善,使林业PPP的发展有法可依。

关键词:林业产业 投融资困境   PPP模式

引言

 

林业是重要的公益事业和基础产业,在我国生态文明建设领域担任着重要角色。近些年来,林业正逐步摆脱单一产业模式,快速向集生物产业、生态产业、低碳产业、绿色产业以及循环产业等为一体的多元产业模式过渡,通过对不同产业的资源整合而展现出强大的发展潜力。统计数据显示,“十二五”期间,全国林业产业产值年增速超过20%,达到5.94万亿元,林业主要产业带动就业人数5247万人。林业产业的发展已成为我国总体经济发展的重要板块。而另一方面,随着国家对林业产业发展越发重视,其发展所面临的困境也逐渐被社会所关注。

 

一、林业产业发展所面临的困境

 

过去,林业产业在国内的发展主要是由政府主导,但随着时代变迁,这种传统的政府主导型管理模式所带来的问题层出不穷。其一,为响应国家发展林业产业的号召,林业项目迅速增多,导致政府财政支出压力过大;其二,林业项目外部性的存在、价值潜伏期长及自然风险的影响,严重降低投资者的积极性,导致融资越发困难;其三,由于政府直接通过委托-代理的模式将林业项目交由国有林业企业来管理,缺乏透明高效的激励机制和监督机制,导致林业项目的投资效率低下。下面主要从融资及投资效率两方面阐述林业产业发展所面临的困境。

(一)项目融资难

1、行业弱质性,资本吸引力差

林业是资源型产业,从信贷角度看,林业项目投资时间长,周转慢;从风险角度看,林业资金投入受到自然风险、经济风险和政策风险等多重影响,严重制约投资者的积极性。另一方面,林业项目具有明显的外部经济性,定量难,且缺乏完全统一的评价指标,其产品属性不明确,不具备完整的产品和服务,使得无法准确测算林业项目的投资收益。这些特点充分证明了林业项目的弱质性,导致其筹措资金的能力不足,外部逐利资金不愿进入。

2、融资模式单一

林业投资长期以来主要还是以政府和国有及集体林业企事业单位为主体。这种单一的投融资体制存在以下主要弊端:(1)难以核算投资效益,造成大量资金浪费;(2)林业部门背负严重的债务负担和财务费用;(3)投资体制难以适应市场经济的要求。因此,我们需要在林业领域探索新的、具备适当的制度安排和利益驱动的融资方式,促使外资和民间逐利资本进入林业领域,化解林业项目资金供求矛盾。

(二)项目投资效率低

1、缺乏激励机制

一方面,林业投资巨大外部性的存在使林业投资者的边际收益小于社会边际收益,边际成本却大于社会边际成本,形成了林业投资的低效率。另一方面,基于政府和国有企业的委托-代理关系,林业经营者所获得的剩余索取权非常有限,导致经营者不得不通过如贪污、挪用国家资金等损害政府利益的机会主义行为来达到个人私利最大化;同时,很多企业管理者由政府任命,并不承担资金投资风险,这使得他们没有足够的积极性降低工程成本和提高工程质量,导致造林成活率低、投资效率低下。

2、缺乏监督机制

政府通过监督获得更多有关林业经营者行动的信息是需要成本的,监督越困难,获得信息的成本越高。对于林业部门来说,这种监督成本是高昂的。监督的难点主要体现在以下三个方面:(1)林业本身的特殊性,如各地区的土壤、气候等自然条件存在差异,所承担的自然风险不同,使得政府对林业投资效率的评价更复杂,各地区没有可比性,很难制定一个统一的标准来评价投资的效率;(2)林木的生产周期较长,造林投资资金的效率在很长时间内无法评价,这也给林业投资效率的衡量造成了一定的困难;(3)国有林区一般位于偏远的山区,林区面积很大,信息严重的不对称性在很大程度上为企业管理者隐藏信息提供了方便。因此,政府对林业管理者行为的监督很困难,造成监督成本居高不下。

 

二、PPP助推林业产业发展

 

PPP模式是近年来国家大力推广的项目运作模式,在市政工程、交通运输、水利、环保等领域已形成较成熟的运作体系。PPP运作模式下,政府授权项目实施机构通过合法的采购程序选择符合要求的社会资本成立项目公司,赋予项目公司一定期限的特许经营权,负责项目的投资、建设、运营或运维以及移交等工种。PPP模式的主要优势在于:1、加快政府职能的转变,实现政企分开;2、充分调动民间资本,缓解政府财政支出压力;3、引进先进技术及管理方式,提高项目运作效率。

201611月,国家发展改革委、国家林业局联合发布《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》,提出在林业重大生态工程、国家储备林建设、林区基础设施建设、林业保护设施建设、野生动植物保护及利用等五大重点领域运用政府和社会资本合作(PPP)模式推进林业建设。由此可知,未来PPP模式将逐渐成为我国林业发展走出困境的重要投融资方式。

下面主要从融资模式的改变、激励机制的完善和监督机制的建立等三个方面阐述PPP模式如何助力林业产业的发展。

(一)改变融资模式,推动PPP产业基金的设立

一方面,PPP项目融资能够有效地分散项目风险,它将本应由政府部门完全承担的项目建设运营风险分担给了项目公司,避免了林业项目建设普遍存在的投资失控现象;另一方面,在项目融资模式下,金融机构和项目公司以合约的形式参与,既保证了资金投入的强度,又弱化了资金增值过程中的市场风险。同时,在林业项目融资框架中,政府所扮演的角色体现了国家对林业产业的扶持。对政府而言,通过林业项目融资,不仅可以吸收大量的国内外民间资本,而且还可以在不负债的情况下弥补林业项目建设的资金缺口,同时吸引国内外的先进技术和管理经验。

目前,PPP融资模式下,项目主要通过银行贷款、发行债券、资产证券化等方式筹措资金,而随着基金市场的兴起,PPP产业投资基金开始出现在林业领域。PPP产业投资基金是一种利益共享、风险共担的高风险高收益型集合投资模式,对投资风险有着较强的承受能力。同时PPP产业投资基金属于长期投资工具,着眼于长期回报,一般存续期较长,这与林业产业价值潜伏期长且风险高的特质相吻合,符合林业产业投资的一般规律。因此,发展林业PPP产业投资基金十分必要。

(二)完善激励机制,与生态旅游相结合

生态林业是林业发展的未来趋势,通过PPP模式将林业生态项目与旅游相结合,从区域林业经营以及经济发展现状出发,开展交通设施建设,构筑以民风民俗、特色建筑、山光水色为主的生态化旅游区域,从而确保林业产业获得更快、更好的发展。

通过生态旅游与生态林业的两相结合,在项目中添加经营业务,赋予项目公司一定的剩余索取权,将风险与剩余索取权相对应,建立投资过程中风险利益共担的激励合同,在合同中规定项目公司要缴纳的履约保证金数额以及绩效考核方案。对于建设及经营绩效的评估,在考虑造林面积、林业产值等经济指标的同时,要兼顾森林生态系统多样性等生态指标,使项目公司的目标与政府的目标趋于一致,实现激励相容。同时,对于绩效评估高的项目公司,政府应给予一定的奖励,对于绩效评估低的项目公司政府要给予相应的惩罚。

(三)转变政府职能,建立管干分离信息化监督系统

PPP模式下,项目公司负责项目的建设经营,而政府的主要职能是监督项目公司及项目整体的运作,完全实现管干分离。政府监督机制的完善主要从三个方面入手:首先,引进先进的监管技术,如使用卫星遥感等方式来降低监督成本;其次,可设立行业监管科入驻项目公司实行实时监管;最后,建立合理有效的绩效考核机制,通过季度和年度的考核对项目公司的运营情况进行评估,并根据《PPP项目合同》的规定对考核结果进行相应的处理。

 

结束语

 

《林业发展“十三五”规划》中提出,截至2020年,我国森林覆盖率提高到23.04%,林业自然保护地占国土面积稳定在17%以上,林业年旅游休闲康养人数突破25亿人次,国家森林城市达到200个,林业产业总产值达到8.7万亿元。由此可见林业发展对我国的重要性以及国家对其重视程度,而PPP模式无疑将是我国林业产业未来发展的重要投融资方式。相对于其他领域而言,PPP模式在林业产业的起步较晚,而随着林业PPP运作体系的不断成熟,PPP模式在其它行业运用中的成熟经验也将对我国林业产业的未来发展起到重要引导作用。当下,首要工作应是着重于林业PPP相关政策的制定,由于林业产业的地域性特征明显,地方政府应根据地方的实际情况给予相应的政策支持,完善相关的法律法规,使林业PPP的发展有法可依。

 

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