违规举债剪不断,理还乱?---条分缕析87号文(上)
时间:2017-06-15

作者简介:靳林明律师在政府和社会资本合作(PPP)领域具有丰富的经验,涉及的行业领域广泛,其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖,其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家,多省PPP入库专家,多个学术机构PPP专家。靳律师多次参加PPP项目评审,正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。

2017528日,财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号)(“87号文”,这标题一下子吓住了不少人,这是要禁止政府购买服务?当然不是,87号文开篇即表明了立场:要坚持政府购买服务改革正确方向坚决制止的对象,其实是违法违规融资行为,强调的是不能以政府购买服务的名义绕开PPP。结合《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号文)(“50号文”,说得再直白一些,87号文的最终目的还是要禁止地方政府以政府购买服务名义违规举债。

四大要点:把政府购买服务看清楚

纵观87号文,并未对政府购买服务提出新要求、新标准,只是重申了现有的监管要求。政府购买服务是什么?如果简单看成政府出钱,企业出力,那么政府购买服务和PPP、政府采购究竟又有什么区别呢?看似千头万绪,其实答案都已经在87号文的字里行间,把握四个要点,也就理解了政府购买服务。

一是先预算后购买。对于政府购买服务资金须先纳入财政预算的要求可谓三令五申,《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)以及《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》(财综[2013]111号)都已做出明确规定,财政部《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综[2014]96号)又再次强调政府购买服务所需资金,应当在既有财政预算中统筹安排。只是地方政府并未加以重视,或者刻意忽略,迫使87号文不得不再次表态政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑,不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据

二是不能购买工程、物资和融资服务。监管部门对政府购买服务的定位一直很明确,服务应当作狭义解释,侧重轻资产的购买,而不是建设工程(资产密集),把握住这一点,对于87号文的不少争议和分歧也就迎刃而解(例如,水利部《关于深化水利改革的指导意见》推行的是购买工程建设管理服务,而不是工程建设,与87号文规定并不矛盾)。实践中不仅有将工程建设纳入政府购买服务、以政府购买名义大兴基础建设、将BT模式稍加包装变身为政府购买服务的乱象,甚至还有购买融资服务、将政府应当承担的基本公共服务打包外包等,这些都与推广政府购买服务的初衷南辕北辙。负面清单是87号文的一大亮点,包括原材料、燃料、设备等货物,基础设施建设、储备土地前期开发、农田水利等建设工程均不得作为政府购买服务的对象,并且严禁将非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。需要注意的是,负面清单并不意味着清单之外即许可,原则上,只要是工程和物资都不应当列入政府购买服务的范围,清单中列举的情形是实践中的重灾区,需要重点防范。

三是购买服务期通常为1-3年。87号文中并没有明确限制政府购买服务的期限,但是既然政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内,而中期财政规划又通常为三年,实际上也就限制了政府购买服务不应该也不可能超过三年。实践中很多工程项目建设期都在三年以上,因此,这也呼应了政府不得购买工程建设服务的要求。

四是政府购买服务要有指导性目录,购买的对象应该是纳入到政府购买服务指导性目录里面的服务事项对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项,应当报财政部门审核备案后调整实施。表明监管部门对于政府购买服务的范围采取严格限制的态度,在严格限制地方政府和平台融资的背景下,政府购买服务有越来越泛滥的趋势,监管只能水来土掩,不断收紧适用范围。

 

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